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    DE ASUNTOS PÚBLICOS ARGENTINA

    Reforma Tributaria 2018: Nuevo mapa recaudatorio en marcha

    Introducción

    La nueva gestión de gobierno encabezada por Mauricio Macri estableció distintos objetivos a alcanzar en el mediano y largo plazo. Entre los más importantes, a nivel política de Estado, se encuentran: la reducción de la presión tributaria y el peso del sector público en la actividad económica para alentar el ingreso de inversiones. Una de las trabas, que el oficialismo diagnosticó como de las más inflexibles para lograr los objetivos mencionados, es la actual configuración del sistema tributario argentino.

    Sistema tributario argentino: breve descripción

    En Argentina, los tres niveles de gobierno – nacional, provincial y municipal – poseen la facultad jurídica de exigir contribuciones respecto a la renta, el patrimonio o los consumos de bienes o servicios que se hallan en su jurisdicción. Pueden clasificarse de la siguiente manera:

    • Impuestos Nacionales: Impuesto a las Ganancias, Impuesto al Valor Agregado (IVA), Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta, Impuesto a los Bienes Personales, Impuesto sobre los Débitos y Créditos Bancarios (más conocido como “Impuesto al Cheque”) y Otras Operatorias.
    • Impuestos Provinciales: Impuesto sobre los Ingresos Brutos, Impuesto al Sello, Impuesto a la Transferencia de Inmuebles.
    • Impuestos Municipales: Tasas municipales; Alumbrado, Barrido y Limpieza (ABL), Seguridad e Higiene, etc.

    Por medio del Art. 75 de la Constitución Nacional se establece la distribución de los recursos fiscales entre la Nación y las provincias a través de una ley convenio denominada: “Coparticipación federal de impuestos”. El sistema de Coparticipación está establecido en la Ley Nº 23.548 [1]y estipula como distribución primaria que un 42,34% de la recaudación queda para la Nación y del 56,66% para las provincias. Además se aparta un 2% para la recuperación del nivel relativo de desarrollo de las provincias más atrasadas –Chubut percibe un 0,1433% de esos fondos- y el 1% al fondo de Adelantos del Tesoro Nacional. Sin embargo, del total de fondos que percibe Nación desde 1992 se hace una detracción del 15% para financiar el sistema previsional.

    La distribución primaria implica la división de cuánto va de esa masa total de dinero al Estado Nacional y cuánto va a las provincias. Luego, en una segunda distribución que se realiza se determina cuánto de ese 56,6% que va a las provincias le corresponde a cada una de ellas, según los criterios de población total, su densidad y brecha de desarrollo. Los impuestos que se destinan a la Coparticipación junto con sus respectivos porcentajes, son:

    • Impuesto a las Ganancias (64%)
    • Impuesto al Valor Agregado (IVA) (89%)
    • Impuestos Internos (100%)
    • Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta (100%)
    • Impuesto a los Créditos y Débitos en Cuenta Corriente Bancaria. (30%)

    Paso a paso: Reforma Tributaria

    El Poder Ejecutivo Nacional evalúa presentar el proyecto de Reforma Tributaria integral conjuntamente con el Presupuesto 2018, que debe presentarse antes del 15 de septiembre en la Cámara de Diputados (conforme a la Ley de Administración Financiera[2]).

    El tratamiento legislativo de la iniciativa se realizaría a lo largo del 2018. Su suerte estará marcada por el resultado que obtenga el oficialismo en las elecciones de octubre: una victoria potenciará sus posibilidades de ver la luz mientras que una derrota prácticamente sepultará sus aspiraciones.

    Además de no contar con el número propio de legisladores para avanzar con una propuesta de este estilo, el Gobierno evitó debatir este año la Reforma para que no se mezclara con la campaña electoral.

    La última reforma tributaria integral se realizó hace 30 años – en 1987 – durante el gobierno del presidente Ricardo Alfonsín (Unión Cívica Radical).  De todos modos, existe un consenso general en el arco político para lograr que se reduzca la creciente presión tributaria.[3]

    Congreso de la Nación

    Creación de la Comisión Bicameral para la Reforma Tributaria

    • El 30 de junio del 2016, el Congreso de la Nación sancionó la Ley N°27.260 también conocida como “Ley de Sinceramiento Fiscal y Reparación Histórica a los Jubilados”. El Art. 77 de la Ley mencionada contuvo la creación de la Comisión Bicameral para la Reforma Tributaria.
      • Se trata del cuerpo legislativo que tiene como lineamientos generales, el diagnóstico de la situación fiscal previa a la reforma y la evaluación de la propuesta del Poder Ejecutivo. Cabe aclarar, que la Comisión conformada no tiene como finalidad la creación de un proyecto de ley sino que, por el contrario, solo realizará informes que sirvan como referencia para el análisis de la propuesta del Poder Ejecutivo. De esta manera, la Comisión quedaría integrada por 15 diputados y 15 senadores, teniendo en cuenta la proporción de fuerzas de cada Cámara, es decir, los bloques partidarios con más de cinco legisladores tendrían al menos un representante en la misma.

    Constitución de la Comisión Bicameral para la Reforma Tributaria

    • El 25 de abril del 2017, quedó constituida formalmente la Comisión y comenzaron a correr los 365 días que dispone el Poder Ejecutivo para presentar su propuesta de Reforma.
      • En dicho acto constitutivo también quedaron designados sus miembros y funciones: Luciano Laspina (Presidente de la Comisión-PRO), Juan Manuel Abal Medina (Vicepresidente de la Comisión-FpV). Entre los diputados están: Carlos Castagnetto (FpV), Alicia Ciciliani (Partido Socialista), Adrián Grana (FpV), Silvia Horne (Movimiento Evita), Alejandro Abraham (FpV), Inés Lotto (FpV),Axel Kicillof (FpV), Nicolás Massot(PRO), Luis Pastori (UCR), Fernando Sánchez (CC-ARI), Marcos Lavagna (FR), Alejandro Snopek (UNA), Sergio Ziliotto (PJ), Miguel Angel Bazze (PRO), Manuel Juárez(Frente Cívico de Santiago del Estero). Entre los senadores, están: Adolfo Rodríguez Saá(Alianza Compromiso Federal), Silvia Elías de Pérez (UCR), Walter Barrionuevo (PJ- FpV), Pedro Guastavino (PJ-FpV), María Ester Labado (PJ-FpV), José Mayans (PJ-FpV), Eduardo Aguilar (PJ-FpV) y Néstor Braillard Poccard (PRO), Daniel Lovera (FpV), Pamela Versasay (FpV), Juan País (FpV), Oscar Castillo (Frente Cívico y Social), Lucila Crexell (Movimiento Popular Neuquino), Carlos Caserio (Unión por Córdoba).
    • El 10 de mayo del 2017, con la nueva gestión de Nicolás Dujovne en el Ministerio de Hacienda, la Comisión se reunió y abrió conversaciones con el Poder Ejecutivo. El primer encuentro contó con la presencia de Sebastián Galiani, Secretario de Política Económica dependiente del Ministerio de Hacienda. En una breve exposición, se detallaron los objetivos de la Reforma y los lineamientos generales (detallados más adelante en este informe).
      • “Para países que tienen el nivel de desarrollo de la Argentina, nos encontramos con un gasto público por arriba de la media”, consideró.
        • Y completó: “El gasto público se financia siempre con impuestos, inflación o deuda, por eso el Estado Nacional debe ser extremadamente prudente con el nivel de gasto”.
      • El 28 de junio del 2017 se celebró la segunda reunión de la Comisión, en la cual se hicieron presentes distintos especialistas en la materia, quienes dieron a conocer sus respectivas posturas. De las exposiciones, se destacan los siguientes puntos:
        • Oscar Cetrangolo señaló la necesidad de que la eventual modificación debe expedirse respecto a los impuestos nacionales con el objetivo de mantener el balance fiscal.
        • Alejandro Otero, expuso sobre la mirada global en el sistema tributario argentino. Explicó que el sistema tributario regresivo deja varios mecanismos de evasión.
        • Juan Carlos Gomez Sabaini sugirió armonizar los distintos esquemas tributarios provinciales entre sí y con Nación en materia imponible, plazos, fechas y forma de cobro.
        • Daniel Artana, sostuvo que “la Argentina tiene la presión tributaria más alta de la historia y con todo esto no llega a financiar el gasto público».

    Poder Ejecutivo

    • En 2016 el Poder Ejecutivo redujo en casi dos puntos de PBI la presión tributaria nacional (eliminación de casi todas las retenciones, los cambios en Ganancias para asalariados y la devolución parcial del IVA a jubilados con haber mínimo y beneficiarios de planes sociales), a costa de haber replanteado las metas decrecientes de déficit primario (sin intereses de la deuda) a partir de 2017.
      • A esto se agregan los beneficios fiscales de la ley PyME (hasta ahora con poco uso porque las empresas deben registrarse para recibirlos) y los cambios progresivos en Bienes Personales.

    Creación de la Comisión de Análisis para la Reforma Tributaria

    • En julio del 2016, el Ministerio de Hacienda y Finanzas, cuyo titular era el economista Alfonso Prat-Gay, creó la Comisión Análisis para la Reforma Tributaria con el objetivo de definir las modificaciones que se harían en el Sistema tributario y presentarlas ante el Congreso de la Nación.
    • La Comisión estaba presidida por el ex Ministro de Hacienda y Finanzas, Alfonso Prat-Gay y sus colaboradores.
    • En diciembre del 2006, Alfonso Prat Gay presentó su renuncia al cargo. El Ministerio de Hacienda y Finanzas, quedo escindido en dos: el Ministerio de Hacienda – encabezado por Nicolás Dujovne – y el Ministerio de Finanzas -liderado por el Luis Caputo-.
    • Con la llegada de Nicolás Dujovne al Ministerio de Hacienda, se vislumbraron detalles de lo que sería la propuesta del Poder Ejecutivo, que también habría sido presentada al Presidente en el mes de julio del 2017.
      • Se trataría de un programa con preeminencia ”gradualista” debido a que requerirá de acuerdos con los gobiernos provinciales.
      • El ministro de Hacienda ha dejado en claro de que no hay intencionalidad de disminuir la recaudación fiscal sino que buscará que el impacto de la Reforma sea neutral.
      • La Reforma apuntaría a revisar los impuestos más distorsivos como Ingresos Brutos (provincial) y el “Impuesto al Cheque” (nacional – creado por Domingo Cavallo en 2001), entre otros.

    Objetivos de la Reforma

    • Bajar un punto porcentual del déficit fiscal por año (4,2% del PBI en 2017, 3,2% en 2018 y 2,2% en 2019).
    • Reducir costos para incentivar la inversión privada y terminar con la evasión.
    • Lograr un sistema tributario más equitativo a base de una recaudación más progresiva.
    • Promover la asociación sector público-privado para lograr un esquema de inversión en obras públicas.

    Posibles modificaciones a la estructura tributaria

    • Se modificaría el impuesto provincial de Ingresos Brutos, que implica el 75% de recaudación de las provincias pero a su vez, genera una fuerte distorsión en los precios. Las alternativas se están analizando, entre ellas, estaría la posible aplicación de un Impuesto al Valor Agregado (IVA) provincial en su lugar; sin embargo, aún no hay nada concreto.
    • El segundo impuesto que estaría en la mira del Oficialismo sería el Impuesto a los Créditos y Débitos en Cuenta Corriente Bancaria o Impuesto al Cheque. La finalidad sería eliminarlo, permitiendo tomar el 100% del pago de este gravamen a cuenta de Ganancias, un beneficio con el que ya cuentan las Pyme. Cabe resaltar que es el tercer impuesto que más recauda, por lo que el titular de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), Alberto Abad, ha mostrado su preocupación en el caso de que no haya intenciones de que sea reemplazado.
    • El tercer impuesto en el que se estaría trabajando es el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Se trata de un gravamen al consumo que aplica una única alícuota del 21% a las personas sin tener en cuenta su capacidad contributiva. Es considerado, uno de los impuestos más regresos e inequitativos. Sin embargo, es también uno de los grandes impuestos en recaudación e indicador del consumo, por ejemplo: en junio del 2017, la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) dio a conocer que su recaudación alcanzó un récord histórico de $62.109 millones y un crecimiento del 29.8%, manteniéndose por encima de las cifras de inflación. De esta manera, se refleja la complejidad de modificar dicho gravamen y las polémicas que suscitaría.

    Ley de Responsabilidad Fiscal

    Se trata de un proyecto de Ley que iría de la mano de la Reforma Tributaria y contiene las clausulas para limitar el gasto público de las provincias; es decir, el gasto corriente primario debería permanecer constante en términos reales hasta 2019 inclusive.

    El Gobierno espera que la nueva Ley sea tratada en septiembre del 2017 junto con el Presupuesto del 2018. Sin embargo, aún se está trabajando en un acuerdo con las provincias, con este fin se ha creado el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal.

    AVANCES: En el primer encuentro del Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal realizado en la provincia de Mendoza, se ha firmado un acta con 21 provincias para no incrementar alícuotas y no crear nuevos hechos imponibles sobre actividades productivas.

    Proyecciones

    • El Presidente tendría en sus manos el primer borrador de la Reforma por lo que se percibe que sería una de las prioridades del Gobierno en 2018.
      • La propuesta sería presentada oficialmente al Congreso con el Presupuesto. Igualmente, esto dependerá del resultado final de las elecciones y del clima social en dicho momento.
    • Se prevé que la posición más férrea vendrá por parte de las provincias que cuentan con la recaudación de impuestos para tratar de mantener sus arcas en equilibrio.
    • Se menciona la insistencia por parte del oficialismo en destacar que la medida será “gradual”, por lo que no se trataría de una “reforma” que contenga modificaciones de profundidad. Esto obedece a las dificultades que traería dejar de contar con un gran caudal de recursos a la hora de saldar el déficit fiscal anual.

    [1]  Fue sancionada el 7 de enero de 1988 y aún continúa en vigencia. Conocida como “Régimen Transitorio de Coparticipación Federal”, la Ley dispone la centralización de la recaudación de impuestos y su posterior distribución a las distintas provincias.

    [2] Ley 24.156, art. 26.- “El Poder Ejecutivo Nacional presentará el proyecto de ley de presupuesto general a la Cámara de Diputados de la Nación, antes del 15 de setiembre del año anterior”

    [3] Mediciones oficiales estiman que la presión tributaria consolidada (Nación-Provincias-Municipios) pasó 12,4% del PBI en 1990 al 31,2% en 2015.